От „Зелени закони" предлагаме изтегляне на законопроекта за промени в Закона за устройство на Черноморското крайбрежие (ЗУЧК) и внасянето му в НС чак след обществен консенсус.

Включен в приоритетната програма за работа на 49-о Народно събрание през май 2023 г., Законът за Черноморието бе обсъден от политически партньори и граждански организации от природозащитната общност, но в крайна сметка през септември бе подаден без консултации проект, подписан от Кирил Петков, Христо Иванов, Бойко Борисов и Делян Пеевски. Подробен анализ на законопроекта за изменение на ЗУЧК, разработен от Тома Белев в рамките на работата на „Зелени закони", показва, че не само промените не помагат за по-добро опазване и спиране на застрояването на Черноморието. Те дори отменят ключови победи на гражданското общество, които бяха постигнати след „Дюнигейт" с цел по-добро опазване на дюните, както и създават огромни рискове за застрояване на плажовете и дюните чрез незаконни ПУП. Единствен плюс е, че е отчетен един от гражданските приоритети от дебата през май месец - изрична забрана за унищожаване на дюни в текста на ЗУЧК.

Предисторията

На 18 май 2023 г. организирахме заедно с депутата Даниела Божинова дебат за промените в Закона за устройство на Черноморското крайбрежие. В него участваха вносителите на проекти в 45 Народно събрание от партия „Зелено движение" и в 48 Народно събрание от партия „Продължаваме промяната". Дебатът завърши с обещание за съвместна работа по обединяване на законопроектите в общ, с оглед и на желанието на граждански групи и организации да участват, в това число и подкрепилите тези партии чрез т. нар. „Книга на каузите".

Въпреки обещанията, работен процес нямаше, а през септември в 49 Народно събрание бе внесен различен проект за промени - в Закона за устройство на Черноморското крайбрежие, с подписите на Кирил Петков (партия „Продължаваме промяната"), Христо Иванов (партия „Да, България"), Бойко Борисов (партия „ГЕРБ") и Делян Пеевски (партия „ДПС"). Нямаше процес на работа с неправителствените партньори, за което вече изпратихме заедно с партньорите си от гражданските групи за опазване на Черноморието край Карадере и Синеморец Отворено писмо до партиите, инициирали „Книга на каузите" с цел изясняване на идеите им за работа или пренебрегване на гражданското общество. Очакваме отговора на пратиите до 1 ноември.

Извън проблемите с мълчаливото пренебрежение и потъпкване на обещанията за отразяване на обществения интерес,

Какви са съдържателните промени в предложенията на Петков-Иванов-Борисов-Пеевски за ЗУЧК? 

Подробен анализ, разработен от Тома Белев в рамките на работата на „Зелени закони", показва, че не само промените не помагат за по-добро опазване и спиране на застрояването на Черноморието. Те дори отменят ключови победи на гражданското общество, които бяха постигнати след „Дюнигейт" с цел по-добро опазване на дюните. Плюс е, че е отчетен един от нашите приоритети от дебата през май месец - изрична забрана за унищожаване на дюни в текста на ЗУЧК. 

Ето и пълния текст на анализа на Тома Белев (за улеснение можете да го прочетете и в прикачения по-долу файл):

ЗУЧК - една крачка напред, две назад

От „Зелени закони” предлагаме изтегляне на законопроекта за промени в ЗУЧК и внасянето му в НС чак след обществен консенсус

На 26 септември народните представители Кирил Петков, Бойко Борисов, Христо Иванов и Делян Пеевски внесоха в 49-о Народното събрание Законопроект за изменение и допълнение на Закона за устройство на Черноморското крайбрежие (ЗИД на ЗУЧК), състоящ се едва от 10 параграфа. 

Той е третият от поредицата законопроекти, целящи изменение в нормите по устройство и застрояване на Черноморското крайбрежие, внесени в поредицата кратки парламенти от 2020 г. насам. Първите два бяха внесени от депутатите на Зелено движение в 45 НС и на Продължаваме промяната в 48 НС.

Извършеният от Зелени Закони анализ на законопроекта показва, че измененията в ЗУЧК ще имат ограничен ефект, докато рисковете от неговото приемане надхвърлят значително очакваните ползи, без дори да можем да предположим какви допълнителни опасности крие самото „отваряне” на ЗУЧК в този спорен парламент.

Силни страни

Законопроектът има една силна страна, а именно въвеждането на забрана за увреждане и унищожаване на някои видове дюни - нещо, което досега позволяваше безнаказаното увреждане на дюни, както например в случая с дюните на къмпинг „Смокиня“ и плаж „Каваците“. Това ограничение се въвежда както чрез самостоятелно вписване като разпоредба, така и чрез отделна забрана за движение на самодвижещи се земекопни и верижни машини.

По отношение режима на застрояване по крайбрежието не се предвиждат значителни положителни изменения. Постигнат е основно компромис с отделен параграф: 500-метровата зона зад плажовете за природосъобразен туризъм „Иракли“, „Бяла-Карадере“ и „Корал“ се включва в обхвата на охранителна зона А и се приравнява по режим на строителство на самите морски плажове. Отделно в зона А се забранява ограждането на имотите (към момента са забранени само плътните огради).

Други три параграфа от законопроекта включват предложение за увеличаване на размера на санкциите и глобите при нерегламентирано поставяне на преместваеми обекти и съоръжения върху морските плажове, както и за административно наказание на новите забрани, свързани с увреждането на дюните и движението на верижна техника върху тях.

Законопроектът предвижда поставянето на двугодишен срок за довършване на започнатите до влизане в сила на законопроекта производства по изработване и одобряване на общи устройствени планове. За общините, в които този процес не е започнал, се възлага задължение министърът на регионалното развитие да възложи изработването им в срок от три месеца от приемане на ЗИД на ЗУЧК. Като идея предложението преследва легитимна цел, но начина на уреждането е съмнително доколко ще се случи, като не се очаква някаква значима полза от тези нови разпоредби. Подобни срокове в българските закони не са преклузивни, а инструктивни, т.е. нищо не се случва ако не се изпълнят. Ще дадем пример с чл.55 на Закона за защитените територии (приет през 1998 г). В този член се определя тригодишен срок за задължително изработване на планове за управление на националните и природни паркове. Днес 20 години след изтичането на сроковете природните паркове Странджа и Сините Камъни все още нямат приети планове за управление.

Законопроектът предвижда да върне отново в правомощията на министъра на регионалното развитие одобряването на схемите за поставянето на преместваеми обекти и съоръжения на територията на морските плажове, в т.ч. и за ползваната допълнителна търговска площ по чл. 10, ал. 8. Тези правомощия до 2016 г. бяха негови, но след изменение преминаха към министъра на туризма до днешна дата. От гледна точка на опазване на околната среда, трябва да посочим, че няма никакво значение и полза от това при кой министър са тези правомощия. Нито когато министърът на регионалното развитие одобряваше схемите, нито когато това извършваше министърът на туризма, тези схеми са подлагани на задължителните процедури по преценка необходимостта от екологична оценка и оценка за съвместимост.

Възможности

Пълната оценка на възможностите на ЗУЧК може да се направи само след изготвяне на последваща оценка на въздействие на акта, която съгласно Закона за нормативните актове се прави на петата година от прилагането му. Тази оценка не е публична, но има достатъчно публикации и проучвания, които доказват непълното прилагане на закона - 15 години след влизането му в сила през 2008 г. Заради това непълно прилагане на практика ЗУЧК не постига залочените в неговия член 2 цели:

 „1. създаване на условия за опазване, устойчиво интегрирано развитие и устройство на Черноморското крайбрежие

 2. осигуряване на свободен и безплатен достъп до морските плажове;
3. опазване, съхраняване и разумно използване на природните ресурси;
4. предотвратяване и намаляване на замърсяването на Черноморското крайбрежие;
5. защита на морския бряг от ерозия, абразия и свлачищни процеси;
6. възстановяване и опазване на естествения ландшафт и културно-историческото наследство."

Възможности за значително подобряване на ЗУЧК могат да се открият в предходните законопроекти, които обаче не са отчетени и обсъдени при изготвянето на сегашния скромен законопроект. Така например, в законопроекта на народните представители от „Зелено движение" от 45 НС е предложено:

• регламентиране опазването на морският бряг като национален ресурс - това предложение е продължение на правната традиция от Закона за имуществата, за собствеността и сервитутите,  действащ между 1904 и 1951 г. – традиция, продължена с двете предходни спрямо сегашната Конституции на България;
• опазване на всички видове дюни - настоящият текст на законопроекта не създава законова защита за ембрионалните дюни - местообитание, предмет на опазване в Натура 2000 мрежата.
• задължение за общините да се грижат за чистотата на плажовете за природосъобразен туризъм;
• опазване на ландшафта в еднокилометрова зона около плажовете за природосъобразен туризъм;
• създаване на държавен фонд за изкупуване на частни земи в зона А и Б;
• създаване на условие за разтрогване на концесии заради увреждане на биологичното разнообразие;
• увеличаване на санкциите при увреждане или разрушаване на дюни.

Други възможности, които очаквахме да бъдат включени настоящия ЗИД на ЗУЧК, за да има реална и ефективна полза от него, са:

• Премахване на раздела на закона, свързан с концесиите на черноморските плажове, който сега заема повече от половината от тялото на закона, а би трябвало да е част от Закона за концесиите. Трябва да отбележим, че настоящите разпоредби в ЗУЧК за концесиите, при които не се прилага изцяло директива за концесиите, са нарушение на директивата;
• Регламентиране и увеличаване ролята на общините и заинтересованите групи от управлението на плажовете;
• Увеличаване броя на плажовете за природосъобразен туризъм;
• Регламентиране на инструменти за опазване на ландшафта на Черноморското крайбрежие;
• Създаване на един режим за опазване на всички видове дюни. В момента той е разделен на дюни, попадащи в обхвата на морските плажове, и такива зад плажовете;
• Създаване на ред за обезщетение на недържавните собственици на дюните и имоти от зона А;
• Допълнение на разпоредбите за Общите устройствени планове, целящи опазване на елементите на горите, степите, реките и влажните зони;
• Спиране загубата на естествени и полуестествени местообитания в охранителни зони А и Б;
• Развитие на текстовете на ЗУЧК, свързани с общите устройствени планове в частта, свързана с тяхното съдържание и опазването на ландшафта, опазване на земеделските и горските земи в охранителните зони А и Б от застрояване, включително с отпадане на ПУП, които не са приложени повече от 5 години;
• премахване на разпоредбите, които пречат да бъде отменена стара и нереализирана урбанизация на земеделски и горски земи.

Тези възможности не са реализирани в настоящия текст на Петков-Иванов-Борисов-Пеевски.

Слаби страни

Със съжаление трябва да посочим, че предложеният законопроект има повече слаби отколкото силни страни. На първо място, значителна част от мотивите на законопроекта са насочени срещу проблемната разпоредба на §5. ал. 1 от ПЗР на ЗУЧК, която оказва, че забраните в охранителни зони А и Б не се прилагат за одобряване на инвестиционни проекти по действащи подробни устройствени планове. Въпреки това, в законопроекта липсва каквото и да е предложение за заличаването на тази разпоредба.

На второ място, с параграф 9 на ЗУЧК се предлага отпадането на чл. 17, ал.1 от закона, с който досега се забраняваше урбанизирането на имоти в охранителни зони А и Б, ако то не е предвидено в общ устройствен план. Т.е. законът ще позволява застрояване на имоти в зона А и Б, докато няма действащ общ устройствен план, което ще е стимул за общините да бавят приемането му възможно най-дълго във времето. В тази ситуация, т.е. без ОУП, са общините Царево, Приморско, Бургас (без самият град), Поморие, Несебър, Долни чифлик, Аврен, Аксаково и Каварна. Това означава, че законът ще поощрява застрояването на 2/3 от българския морски бряг. Тук е важно да споменем, че Конституционният съд защити разпоредбата на чл. 17 в решението си по дело 9/2013г.

 „Неслучайно в текста на основната разпоредба е записано, че разрешение се дава "само" ако това е предвидено с влязъл в сила ОУП. Това означава категоричност, точно определяне на предпоставките и границите на прилагане на разпоредбата. Текстът отразява разбирането за значението на двата плана и необходимостта от съвместяване на две основни начала при уреждането на обществените отношения при промяна на предназначението на имотите - екологична закрила и частен и национален интерес, заложени в чл. 15 от Конституцията, при създаване и разширяване на урбанизирани територии в определени зони на територията или застрояване в тях. Възприето е това, което трябва да е типично, което е необходимо и което изисква осигуряването на екологично съобразяване на човешката дейност при урбанизиране на територии и недопустимост на отстъпленията от екологичните изисквания. Затова изменението на чл. 17 ЗУЧК следва да се разглежда като засилване и подчертаване на гаранциите за предотвратяване на посегателствата върху природата, което е и важна функция на ОУП, но което не е последователно проведено при установяване на критерия за изключението по ал. 2 на чл. 17 ЗУЧК.”

Подходящо е да споменем, че заличаването на чл. 17 ал.1 ще обезсмисли и алинея 2, доколкото тя предвижда изключения от алинея 1.

На трето място, в същия параграф се предлага заличаването и на §24, ал.3 и §25, ал.3 от ПЗР на ЗУЧК. С тези разпоредби досега се спираше прилагането на подробни устройствени планове, предвиждащи застрояване в поземлени имоти в границите на зона „А", зона „Б" или в урбанизираните територии на населените места след границите на зона „А", в които попадат пясъчни дюни, както и за тях бе забранено да се съгласуват и одобряват инвестиционни проекти и да се издават разрешения за строеж в тях. Тези две разпоредби са част от забраните, приети след скандала „Дюнигейт” през 2013 г. и протестите, свързани с опазването на дюните.

С отпадането им се разрешава унищожаването на дюни чрез реализацията на подробни устройствени планове, одобрени в миналото без реални екологични оценки.

Със законопроекта се предвижда и обезщетяване на собствениците на имоти, попадащи в обхвата на 500 метрова зона зад плажовете за природосъобразен туризъм (ППСТ) „Иракли", „Бяла-Карадере" и „Корал". Тук трябва обаче да посочим някои особености, които не са отчетени в подготовката на проектозакона:

• Община Бяла, където се намира ППСТ „Бяла-Карадере", има действащи изменение на териториалноустройствен план и ПУП, които предвиждат застрояване зад плаж Карадере, като и двата документа са приети в нарушение на Закона за опазване на околната среда без екологични оценки и не могат да бъдат приложени преди да се процедират по реда на ЗООС и ЗБР, каквото процедиране е задължително заради прилагането на Директивата за стратегическа екологична оценка и Директивата за природните местообитания. (повече подробности можете да видите тук https://forthenature.org/cases/13 )
• Община Несебър, където се намира ППСТ „Иракли", има действащ териториално устройствен план, който не предвижда никакво застрояване зад плаж Иракли. (повече подробности можете за проблемите в Иракли можете да видите тук https://forthenature.org/cases/8)
• Община Царево, където се намира ППСТ „Корал", няма действащ общ или териториален устройствен план. Последното прието изменение на общ устройствен план от 2008 г. също не е минало задължителните процедури по екологична оценка по реда на ЗООС и оценка за съвместимост с целите на Натура 2000, поради което със заповеди на министрите на околната среда и на регионалното развитие е спряно неговото прилагане. (повече подробности можете да видите тук https://forthenature.org/cases/29)

От тези три примера е видно, че законопроектът предвижда обезщетения за собственици на имоти с предвидена урбанизация от устройствени планове, приети в нарушение на българските закони и европейските директиви. С това се създава риск парите на данъкоплатците да бъдат използване за обезщетяване на собственици, които черпят права от незаконни устройствени планове.

Опасности

Най-общо предложените изменения не успяват да покрият всички установени несъвършенства и пропуски в ЗУЧК, като дори намаляват защитата от урбанизация на черноморския бряг и дюните. Образно казано ситуацията е „една крачка напред, две назад". Нещо повече, предложените текстове заличават някои успехи на гражданското общество през последното десетилетие. Сериозно безпокойство предизвиква и общото предложение за премахване на защитата на дюните от незаконни ПУП, внесено от част от сегашните управляващи тогава, както и от част от политическите представители на протестиращите по онова време граждани.

От „Зелени закони" считаме, че самото отваряне на ЗУЧК при липса на консенсус между заинтересованите обществени групи и политиците създава сериозни опасности за опазването на черноморското крайбрежие. Бихме препоръчали изтегляне на текущия законопроект, обсъждане с широк кръг заинтересовани групи и повторното му внасяне в по-обмислен и полезен вид.

Връзки

ЗИД на ЗУЧК в 49 НС https://www.parliament.bg/bg/bills/ID/165130

ЗИД на ЗУКЧ в 48 НС https://www.parliament.bg/bg/bills/ID/164669

ЗИД на ЗУЧК в 45 НС https://www.parliament.bg/bg/bills/ID/163658